II. LOI DU 22 MARS 1890, RELATIVE AUX SYNDICATS DE COMMUNES (1). Notice et notes par M. Henry MORNARD, docteur en droit, I. Objet de la loi. Depuis la révolution de 1789, la commune est toujours restée en France l'unité administrative servant de base à notre organisation nationale. Au sortir de l'ancien régime, les lois des 14 et 22 décembre 1789 divisèrent le territoire en 44.000 municipalités. La constitution de ces municipalités était considérée, à juste titre, comme devant favoriser puissamment le développement progressif de l'esprit public. Mais le législateur de 1789 n'a pas entrepris la tâche difficile de délimiter à nouveau des circonscriptions consacrées par le temps; il n'a pas fixé un minimum de territoire et d'habitants au-dessous duquel la commune ne pourrait être constituée, faute d'éléments de prospérité suffisants. Il maintint aux municipalités les limites des anciens bourgs et paroisses des villages à peine peuplés furent ainsi appelés à l'existence politique. Sur 36.123 communes entre lesquelles était divisé le territoire au 1er janvier 1889, il n'y en avait pas le quart dont la population fût supérieure à 1.000 habitants. La population de la moitié des communes environ était inférieure à 500 âmes et dans plus de 600 communes elle n'atteignait même pas le chiffre de cent habitants. Dans les communes d'une population aussi faible, l'administration municipale est fort difficile. L'insuffisance de ressources, l'absence de citoyens ayant les loisirs ou les capacités nécessaires pour s'occuper utilement des améliorations d'intérêt général, privent les petites communes des moyens d'action qu'exigerait une bonne organisation des services locaux. Le législateur de 1890 a cherché dans le principe de l'association volontaire le moyen de remédier à cette situation fâcheuse : la loi du (1) J. Off. du 27 mars 1890. Bulletin des lois, no 22064. Travaux préparatoires: Projet de loi soumis à la Chambre des députés, par M. Floquet, au nom du gouvernement, le 5 juin 1888 : doc. 1888, p. 714. Rapport de M. Doumer, le 7 juillet 1888, ibid., p. 951. Première délibération, le 22 janvier 1889. Seconde délibération, le 7 mars 1889. · Présentation au Sénat par M. Constans, ministre de l'intérieur, le 8 avril 1889; doc. 1889, p. 169. Rapport par M. E. Labiche, le 18 novembre 1889: doc. 1889 (session extraord.), p. 1. Première délibération et adoption sans discussion, le 3 décembre 1889. Seconde délibération et adoption avec modification, le 17 décembre 1889. Retour à la Chambre des députés, le 8 février 1890: doc. 1890 DéclaRapport par M. J. Reinach, le 27 février 1890: ibid., p. 385. p. 244 ration d'urgence et adoption sans modification, le 6 mars 1890. - 22 mars 1890 a pour objet d'autoriser en certains cas et dans des conditions déterminées, l'association de plusieurs communes en vue d'organiser des œuvres d'un intérêt collectif, auxquelles les communes isolées ne pourraient pourvoir. II. Projets de réforme antérieurs. — L'ordre d'idées auquel se rattache la loi du 22 mars 1890 a depuis longtemps sollicité l'attention du législateur. Diverses tentatives ont été faites en vue de fortifier l'organisation municipale, qui, dans les petites communes, était hors d'état de fonctionner d'une manière satisfaisante. La constitution du 26 fructidor an III avait groupé les communes de moins de 5.000 âmes en une municipalité cantonale formée par la réunion des agents municipaux de chacune de ces communes. Chacun de ces agents était chargé de l'exécution, dans sa commune, des décisions prises par l'assemblée cantonale. Les services d'intérêt commun étaient ainsi mieux assurés, mais les communes n'avaient plus la direction de leurs services locaux, ni l'administration de leur domaine propre. L'abrogation de cette législation ne laissa point de regrets, quand la constitution de l'an VIII rendit au conseil municipal de chaque commune son administration particulière. La proposition de créer un conseil cantonal fut présentée en 1831, en 1833 et en 1837. Elle fut soutenue par M. Odilon Barrot et par M. Vivien rapporteur de la loi municipale de 1837, mais elle ne fut pas adoptée. L'idée fut reprise en 1848 l'article 78 de la constitution décida en principe l'établissement de conseils cantonaux, et renvoya leur organisation à une loi qui devait intervenir ultérieurement. M. Vivien, rapporteur de cette loi organique, demandait la reconnaissance de la personnalité civile du canton. Le coup d'Etat ne permit pas de discuter le rapport de M. Vivien. Depuis 1871, plusieurs propositions de loi relatives au même objet se sont fait jour au parlement. En 1882 un projet complet d'organisation cantonale a été présenté par M. Goblet, au nom du gouvernement. L'exposé des motifs de ce dernier projet contient un historique complet de la question et le tableau des nombreux systèmes d'organisation cantonale qui ont été proposés depuis la constitution de l'an III. On peut classer tous ces projets d'organisation cantonale en deux groupes distincts; Les uns tendaient à la création d'une assemblée cantonale, purement consultative, destinée à remplacer ou même à doubler les conseils d'arrondissement. A ce groupe appartiennent le projet de la commission parlementaire de 1837, le projet du conseil d'Etat de 1850, celui de 1869, etc. Les autres avaient pour but de transformer le canton en unité administrative complète, prenant rang entre le département et la commune, ayant son budget particulier. Une assemblée cantonale ayant pouvoir délibératif aurait connu de tous les besoins de la circonscription, qui serait devenue une personne morale. C'est à cet ordre d'idées que se rattachent le projet de la commission de l'Assemblée législative de 1851, celui de la commission extra-parlementaire de 1870, la proposition de loi de M. Waddington en 1871, enfin et surtout le projet de loi déposé par M. Goblet au nom du gouvernement en 1882. sement: Les projets du premier groupe furent combattus au moyen des arguments qui sont employés pour faire la critique des conseils d'arrondisUne assemblée sans budget, une unité administrative sans personnalité civile, sont des rouages administratifs sans action véritable, rendant peu de services et constituant plutôt une entrave à la marche des affaires. Les projets du deuxième groupe se sont heurtés aussi à de sérieuses objections. On leur a reproché tour à tour de troubler l'ordre de notre organisation administrative, de constituer de dangereux essais de décentralisation, et surtout de porter atteinte à l'individualité des communes. Les objections de ce dernier ordre sont assurément celles qui ont le plus vivement sollicité l'attention du législateur dans ces dernières années. Cependant, pour écarter le péril qu'on croyait voir de ce côté, il eût suffi de déterminer exactement les attributions respectives du canton et de la commune, et de ne donner au premier que les services pour l'organisation desquels le groupe communal n'offre pas de ressources suffisantes. Enfin on a élevé contre ces projets une dernière critique: la transformation du canton, simple circonscription judiciaire, en une nouvelle unité administrative, s'imposant uniformément par la volonté du législateur à toutes les parties du territoire indistinctement, pouvait donner d'heureux résultats en certains départements et n'offrir aucun avantage en d'autres. La division du territoire en cantons est aussi artificielle que la division en départements. Le canton ne constitue pas un groupe naturel d'intérêts homogènes. Il semblait dès lors peu rationnel de créer d'office, par la seule volonté du législateur, des associations forcées d'éléments hétérogènes sur toute l'étendue du territoire. << Les intérêts cantonaux n'existant pas, disait M. de Rémusat, il est sage de ne point appeler les citoyens à délibérer quand ils n'ont rien à discuter ensemble. » Tous ces projets et toutes ces propositions de loi, tous les rapports qui furent rédigés et toutes les discussions qui se produisirent sur ces questions amenèrent le législateur à une double conclusion : Il fallait chercher dans le principe de l'association les moyens d'assurer certains services administratifs que les petites communes ne pouvaient ni organiser, ni faire fonctionner. Il n'y avait pas lieu d'imposer un nouveau groupement artificiel à l'universalité des citoyens, et de créer d'office des associations cantonales là où l'utilité de ces associations n'était pas démontrée. - III. Elaboration de la loi sur les syndicats de communes. La loi du 22 mars 1890 sur les syndicats de communes procède de ces deux idées fondamentales que les précédents travaux législatifs sur la matière avaient mises en lumière. Le législateur de 1884 s'était déjà montré préoccupé des questions auxquelles le législateur de 1890 s'efforce de donner une solution. L'insuffisance des ressources financières et administratives des petites communes lui apparaissait comme un danger pour l'organisation et le fonctionnement de certains services. L'association facultative des communes entre elles lui apparaissait comme le moyen d'obvier à ce péril. Nous avons pu montrer, dans certains articles de la loi municipale du 5 avril 1884, le reflet de ces préoccupations: nous avons fait observer que la nouvelle loi municipale, loin de favoriser l'érection de sections de communes en communes particulières, tendait au contraire à faciliter la réunion de plusieurs communes en une seule (1). La loi du 5 avril 1884 édictait d'ailleurs (art. 116 et 117, 161, 162, 163) certaines dispositions relatives aux conférences inter-communales et à l'administration de biens indivis entre plusieurs communes. Déjà la Chambre des députés aurait voulu aller plus loin, et insérer dans le nouveau code municipal des dispositions analogues à celles qui constituent la loi du 22 mars 1890. Deux fois elle vota un amendement dû à l'initiative d'un de ses membres, aux termes duquel des associations de communes pouvaient se former dans des cas spécialement déterminés. Le Sénat, bien que favorable à cette innovation, vit dans la proposition le germe d'une organisation cantonale qui n'était pas à sa place dans la loi municipale. S'inspirant de la législation sur les conseils généraux, il ne laissa passer dans la loi que le droit pour les communes de s'associer pour l'administration de biens indivis, ou de se réunir en des conférences inter-communales analogues aux conférences inter-départementales organisées par la loi du 10 août 1871. L'expérience à démontré l'insuffisance de ces dispositions. Elles ne suffisaient pas à assurer les services qui nécessitent une entente suivie et un effort prolongé. L'accord des conseils municipaux intéressés n'avait point pour effet de constituer une autorité nouvelle, ayant pouvoir et responsabilité pour le fonctionnement du service créé. En présence des résultats médiocres à ce point de vue, que donnait la loi du 5 avril 1884, le gouvernement reprit l'étude des associations de communes au point où l'avait laissée la discussion de la loi municipale. La 5 juin 1888, M. Floquet, au nom du gouvernement, présenta le nouveau projet sur les syndicats de communes à la Chambre des députés. Le projet fut l'objet d'un rapport de M. Doumer, déposé à la Chambre des députés le 7 juillet 1888. La commission de la Chambre des députés, dont M. Doumer était rapporteur, introduisait quelques modifications dans le texte proposé par le gouvernement. (1) V. Ann. de législ. française de 1885. — Loi du 5 avril 1884 sous art. 3, note i. Le projet autorisait l'association de communes limitrophes d'un même département. La commission, d'accord avec le gouvernement, étendait la faculté d'association aux communes limitrophes appartenant à des départements différents. En ce qui concerne le mandat des délégués d'un conseil municipal au comité du syndicat, la commission, d'accord avec le gouvernement sur ce point encore, introduisait dans le projet une disposition analogue à celle de la loi du 5 août 1879, qui détermine la durée du mandat de délégué du conseil municipal à la commission administrative des établissements de bienfaisance. Prévoyant le cas de retard dans la nomination des délégués du conseil municipal, la commission désignait le maire et le premier adjoint de la commune pour remplir provisoirement les fonctions de délégués. Par une addition apportée à l'article 4 du projet, la commission provoquait un accord des communes associées sur le choix du siège du syndicat. Une autre addition, faite par la commission à ce même article 4, déclarait expressément les règles de la comptabilité des communes applicables à la comptabilité des syndicats. La commission stipulait par l'article 5 que les fonctions exécutives seraient remplies par le président du comité, sous la réserve des délégations au gérant institué facultativement par l'article 7. Le projet portait que les délibérations du comité seraient régies par les dispositions de la loi du 5 avril 1884 sur les délibérations des conseils municipaux. La commission, modifiant légèrement l'article 6 du projet, déclarait non publiques les séances du comité. Mais, par l'article 9, elle ajoutait que copie du budget et des comptes serait remise aux conseils municipaux des communes intéressées, et que le registre des délibérations du comité serait tenu à la disposition des conseillers municipaux de ces communes. Enfin par un article additionnel, la commission rendait les dispositions de la nouvelle loi applicables par décrets à l'Algérie et aux colonies. La première délibération sur le projet modifié par la commission eut lieu à la Chambre des députés, le 22 janvier 1889. M. Charles Dupuy exprima la crainte que certaines communes ne s'emparassent des dispositions de la loi nouvelle, pour se soustraire notamment à l'application des principes établis par les lois scolaires sur l'enseignement laïque. M. Doumer, rapporteur, déclara que les craintes de M. Dupuy étaient sans fondement : « Les syndicats de communes qui représentent la collectivité des communes associées, dit l'honorable rapporteur, n'ont pas de pouvoirs autres que ceux des communes elles-mêmes. Ce qui de par la loi est interdit aux communes, par une conséquence naturelle, est interdit aux syndicats. »> A la même séance, M. Charles Dupuy soumit à la Chambre un contreprojet dont le but était de rendre le principe des associations facultatives applicable aux départements comme aux communes. Sans se montrer |