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ment des conséquences financières produites par des lois administratives. Étendra-t-on la prohibition jusqu'à cette initiative indirecte, si fréquente, au risque d'empêcher toute réforme dont l'idée serait née dans le Parlement ? Si on ne l'étend pas, comment justifier la différence entre les deux cas ?

Donc, s'il faut souhaiter en matière financière, une réforme plus prompte et plus radicale des inconvénients produits par l'initiative parlementaire, il n'y a pas lieu d'y introduire des règles particulières (1). Mais comme c'est là que le désordre est à la fois le plus grand, le plus dangereux et le plus sensible, c'est là que devraient être appliqués d'abord les remèdes proposés.

Au lieu de supprimer l'initiative pour les lois de finance, que ses produits soient nécessairement examinés par le Conseil d'Etat. Au lieu de refuser aux représentants la faculté de proposer des amendements au budget, que tous les amendements soient soumis à la Commission du budget ; qu'aucune modification au projet du Gouvernement ne puisse être improvisée en une séance, en quelques minutes ; peut-être même pourrait-on écarter tout amendement qui n'aurait pas été déposé avant le commencement de la discussion et soumis à la Commission. Car les questions engagées dans le budget sont bien connues; elles ne soulèvent pas de problème inattendu, elles ne comportent pas de solutions imprévues. Chacun s'attend tous les ans au dépôt, à l'examen, à la discussion du budget; chacun peut préparer à loisir les amendements et les propositions.

On ne peut donc accepter aucune des ressources préconisées en ces derniers temps. Les raisons qui viennent d'être données sont assez fortes et assez générales pour qu'il soit inutile de discuter tour à tour chacune de ces ressources extraordinaires. Deux mots seulement sur les plus remarquables.

L'idée qui rencontre actuellement le plus de faveur est celle-ci : tout amendement repoussé par le Cabinet devrait ètre écarté sans débat, ne pourrait être mis en discussion. On

(1) Cependant les reformes administratives par voie budgétaire, les amendements au budget qui réorganisent un service public devraient étre prohibées. C'est la seule règle particulière qu'on puisse accepter. Encore serait-il bon qu'elle fut généralisée et qu'une loi quelconque ne put contenir des dispositions étrangères à son objet.

revient ainsi à réserver au Gouvernement l'initiative financière, règle qui vient d'être combattue et qui n'est pas plus acceptable sous cette nouvelle forme. D'un autre côté, on ne prend par là aucune garantie sérieuse contre le vote inopiné d'un amendement; ne sait-on pas à quelles complaisances peut céder un ministre pour accélérer le vote du budget et éviter un échec ? Songe-t-on aux débats qui s'ouvriraient sur l'attitude du Cabinet ?

L'annalité du budget est, pour l'initiative parlementaire en matière de finances, un excitant qu'il conviendrait de modérer. Est-il utile de passer en revue tous les ans l'énorme loi du budget? Les dépenses et les recettes n'ont-elles pas une telle stabilité qu'un examen annuel soit superflu? Au besoin une loi spéciale permettrait de réaliser les réformes qui paraitraient urgentes. Dès lors, ne conviendrait-il pas de rendre le budget biennal ou même triennal?- La mesure serait peut-être acceptable si, dans le budget, il n'y avait à considérer que le côté financier et le côté administratif. Mais il y a aussi un côté politique très important. Non seulement la discussion du budget permet une revue critique de tous les actes du Gouvernement, mais encore le refus total des finances est pour la Chambre une ressource qu’un régime parlementaire parfait peut abandonner sinon oublier, dont ne peut se passer le régime défectueux que nous pratiquons. A titre d'exception seulement, pour regagner le retard malheureux que la Chambre des députés a infligé si longtemps à la loi du budget, on pourrait appliquer à une année le budget de l'année précédente sans autres changements que ceux commandés par le développement normal de la législation. On n'objectera pas l'exemple de l'Angleterre et de son budget partiellement consolidé; nous ne sommes pas dans la situation de l'Angleterre.

En Belgique, l'unité budgétaire n'existe pas (1), il y a une quinzaine de lois spéciales. Il en résulte notamment deux choses: d'abord que les Chambres nomment plusieurs commissions à attributions bornées, au lieu de notre grande Commission du budget, qui prend, à côté et même au-dessus du Gouvernement une place trop considérable ; ensuite que les plans de

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réforme générale sont moins faciles à proposer et même à concevoir ; le gouvernement seul est à même de les élaborer ; en sorte que l'initiative parlementaire se trouve contenue. Avantages évidents, mais qui ne sont pas sans des inconvénients supérieurs. L'unité budgétaire a bien des mérites ; elle seule permet d'apercevoir dans son ensemble une politique financière, de la contrôler, de l'apprécier; elle seule permet l'application sùre des grandes idées de réforme. Sans elle, un amendement risque bien davantage de désorganiser le budget tout entier et de produire des conséquences imprévues.

En France, on a quelquefois demandé que l'auteur d'un amendement au budget fût astreint à certaines conditions ; un amendement portant augmentation de dépenses devrait indiquer le moyen d'y faire face, les recettes nouvelles ou les augmentations de produits existants qui permettraient de payer la dépense accrue; un amendement portant diminution d'une recette devrait signaler les moyens de boucher le trou ouvert dans le budget. L'efficacité de telles prescriptions n'est pas démontrée, elles sont de celles qu'un Parlement élude allègrement ; elles offrent des difficultés d'application réellement excessives. Un représentant peut démontrer rigoureusement la nécessité d'un crédit ou d'un dégrèvement, sans pouvoir en offrir la contre-partie ; et comment refuser le premier point, simplement parce que le second n'est pas obtenu ?

En somme, la réforme dépend principalement des représentants eux-mêmes qui doivent renoncer aux amendements électoraux et n'intervenir que lorsque le gouvernement a réellement tort de ne pas faire les propositions nécessaires. Comme mesures réglementaires, législatives ou constitutionnelles, celles qui ont été indiquées pour les amendements en général suffiraient.

VIII

Pour conclure, le droit des Chambres à l'initiative législative ne peut être contesté théoriquement et pratiquement, il ne doit pas être enfermé dans des conditions trop rigoureuses. Il est aujourd'hui tellement libre que cette liberté a entraîné des abus. Pour les corriger et en prévenir le retour, deux ré

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MOREAU. – L'INITIATIVE PARLEMENTAIRE

formes essentielles sont souhaitables, l'une qui associerait le Conseil d'Etat à la confection des lois, l'autre qui imposerait aux amendements une juste sévérité.

Mais, il faut le répéter hautement, les causes du mal qui vient d'être étudié sont, comme les causes de tous les vices dont souffre le régime parlementaire, des causes morales. C'est à elles qu'il faut s'adresser, si on a le souci de purger les institutions représentatives d'abus qui peuvent être mortels, qui sont déjà inquiétants. Les mesures réglementaires et autres peuvent aider les réformes morales, elles ne les suppléent pas.

Félix. MOREAU,

Professeur à la Faculté de droit de l'Université d'Aix-Marseille. (1).

(1) Voir la notice biographique dans cette Revue, t. VII (1897), p. 105.

CHRONIQUE INTERNATIONALE

LA QUESTION SUD-AFRICAINE

(Suite)

3. L'ARGUMENTATION DE L'ANGLETERRE (Protection des nationaux, suzeraineté, art. 14 du traité de Londres. – Pour justifier son intervention en faveur des uitlanders, le gouvernement britannique invoquait parallèlement trois arguments différents : 1° le droit de protection de ses nationaux, en vertu des principes généraux du droit ; 20 la suzeraineté de l’Angleterre sur le Transvaal, pour redresser la politique de son vassal ; 3o et dans le même but, l'article 14 du traité de Londres, qui précisait les obligations de la République sud-africaine vis-à-vis des étrangers.

Protection des nationaux. — A la suite de l'affaire Edgard, les nitlanders, sujets britanniques, s'étaient adressés au gouvernement de la Reine pour obtenir le redressement de leurs griefs : c'est par cette démarche que la Grande-Bretagne s'était trouvée saisie ; aussi l'argument tiré de la protection fut-il le premier mis en ligne. Il domine toute la correspondance officielle. « Impossible, écrit sir Alfred Milner, de tolérer le spectacle de milliers de sujets anglais, perpétuellement traités comme des îlotes et réclamant en vain auprès du gouvernement de S. M. » (1). Sans chercher plus loin, le simple droit de protection des nationaux autorise l'Angleterre à prendre en main la cause des uitlanders : telle est son attitude, dès la pétition reçue. Mais, si les nationaux ont droit à la protection de leur Etat d'origine, cette protection trouve très vite sa limite. Un Etat a le droit d'intervenir en faveur de ses nationaux, si l'Etat étranger où ils résident leur impose de vive force la nationalité locale (2) et réclame d'eux le service militaire : à ce titre, l'Angleterre était bien fondée à protester contre l'obligation du commandeering aux uitlanders sujets britanniques (3).C'n Etat peut encore intervenir en faveur de ses nationaux, victimes d'un emprisonnement arbitraire-affaire Lüders, 1897 (5), affaire du Costa-Rica-Packet (4). Il peut protester contre l'expulsion arbitraire de ses nationaux (affaire Ben Tillet) (6), quoique ce cas soit déjà beaucoup plus délicat que les deux autres. Enfin si ses nationaux souffrent de l'incurie de la police ou de la justice étran

(1) V. la précédente chronique, no janvier-fevrier 1901.
(2) Complaints of british subjects, juin 1899, C. 9.343, p. 122.
(3) V. notre Nationalité l'origine, p. 351.
(4) C. 9.345, p. 80.
(15) V. cette Revue, 1898, 2o semestre, p. 532 et s.

(6) REGELSPERGER, L'arbitrage de M. de Martens, dans la Revue gen. de droit intern. public, t. IV, ann. 1897, p. 735.

(7) Ibid., t. VI, ann. 1899, p. 46.

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