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LES DÉPARTEMENTS EXÉCUTIFS

DU GOUVERNEMENT DES ÉTATS-UNIS A WASHINGTON

SOMMAIRE. I. Origine de l'organisation actuelle des départements administratifs. II. De l'organisation interne et des fonctions des départements exécutifs du gouvernement : 1o Affaires étrangères; 2o Trésor; 3o Guerre ; 4o Marine; 5o Intérieur; 6o Agriculture; 7° Postes ; 8° Justice. - III. Des conseils et corps administratifs non compris dans les départements exécutifs: 1o Département du travail; 2o Commission de la pêche; 3o Commission du commerce entre les Etats; 4o Commission du service civil; 5o Bureau de l'imprimerie du gouvernement; 6o Museum national; Institut Smithson; Bureau d'ethnologie ; 70 Bibliothèque du congrès. — IV. Examen critique de cette organisation et des projets de réforme.

Une étude de la branche exécutive du gouvernement fédéral des Etats-Unis peut comprendre des recherches de deux ordres différents on peut, en premier lieu, étudier le caractère du pouvoir exécutif en tant que partie du système gouvernemental, ses relations avec les deux autres branches du gouvernement et son importance relative quand on le compare à ces deux dernières; on peut, en second lieu, étudier le côté pratique de son organisation, sa fonction et la manière dont il l'exerce. Dans le premier cas, c'est une étude de philosophie politique; dans le second, une étude purement administrative.

Depuis la fondation de notre gouvernement, il y a plus d'un siècle, les recherches du premier ordre ont été l'occupation préférée de tous ceux qui s'intéressent à l'étude de l'Etat et du gouvernement. Mais ce n'est que tout à fait dans ces dernières années qu'on a étudié l'administration comme branche distincte de la science politique. A l'heure qu'il est, il n'existe pas de traité général sur l'administration américaine. Et, même, un ouvrage dans lequel se trouve exposé l'ensemble de l'organisation gouvernementale, ses divers départements et bureaux, reste encore à écrire. Dans le présent article, nous nous proposons d'entreprendre cette dernière tâche et, autant

que l'espace dont nous disposons le permettra, d'essayer de donner une idée de ce que fait le gouvernement et de la manière dont il le fait. En d'autres termes, nous nous proposons de donner une énumération et une brève description de l'organisation des départements exécutifs à Washington et de leurs diverses fonctions.

I

Un fait intéressant, c'est que la Constitution des Etats-Unis qui a si soigneusement pourvu à l'organisation des branches législative et judiciaire du gouvernement et qui a si bien réglé leur action, ne fait guère mention du pouvoir exécutif que pour déterminer les pouvoirs et les fonctions du président. Le seul passage de la Constitution se rapportant à un département exécutif ou administratif est l'art. 1, section 2, où il est dit, en quelques mots, que le président peut demander l'avis écrit du principal fonctionnaire de chaque département exécutif sur tout ce qui est relatif à ses fonctions présidentielles; il est évident qu'une semblable disposition implique la création de ces départements.

Donc, de tous les points qui se rattachent à notre étude, le premier à signaler, c'est que l'organisation du système actuel des départements administratifs ne fut en aucune façon déterminée par la Constitution, mais qu'elle a été entièrement l'œuvre du Congrès. Les créations, suppressions et changements dans n'importe quel département sont ainsi entièrement au pouvoir du Congrès et peuvent être accomplis de la même façon que tout autre acte législatif. La vaste organisation actuelle du service exécutif du gouvernement, avec ses quelques vingtaines de bureaux, ses milliers d'employés et ses fonctions nombreuses et variées, se trouve être le résultat d'un lent développement. L'histoire de cette édification graduelle d'un système complexe pourrait faire l'objet d'une étude très intéressante. Nous devons cependant nous contenter d'en tracer ici une esquisse sommaire.

Lorsque, pour la première fois, les colonies s'unirent pour lutter contre la Grande-Bretagne, le pouvoir central tout entier était entre les mains du congrès continental. Ce corps

reconnut bientôt la nécessité de déléguer son pouvoir exécutif, et des organisations de la nature des départements furent créées pour la direction des affaires militaires et des opérations financières. Au moment de l'adoption de la Convention actuelle, en 1789, ces départements demeurèrent en activité en attendant qu'un autre système pût être créé. D'ailleurs, l'un des tout premiers actes du Congrès qui se réunit en 1789 fut de créer de nouveaux départements répondant aux exigences du nouveau plan gouvernemental. Dans le courant de cette même année, il fut promulgué des actes créant les trois plus importants départements: le département ou ministère des affaires étrangères (Department of State), celui du trésor ou des finances (Treasury Department), et celui de la guerre (War Department). Cette même année fut créé l'emploi de procureur général (Atorney-General) des Etats-Unis et ce fonctionnaire fut le chef du département de la justice. C'est de ce fonctionnaire et des secrétaires des trois autres départements que se composa le premier cabinet du président Washington.

Le département qui fut créé ensuite fut celui de la marine (Navy Department), en 1798. Avant cette date, les affaires navales avaient été dirigées par le département de la guerre. Ce ne fut qu'après bien des années qu'on arriva à la formation complète du département des postes (Post office Department). La Constitution donnait au gouvernement fédéral le contrôle exclusif des communications postales. Un service postal des colonies avait été créé sous le règne de la reine Anne. En 1794, l'emploi de directeur général des postes (Postmaster-General) fut créé, mais il ne fut qu'un organe subordonné du département du trésor. En 1829, le président Jackson fit de ce bureau un département indépendant et son cirecteur devint membre du Cabinet.

Le département de l'intérieur (Department of the Interior) fut créé plus tard en 1849, par la réunion dans un seul département de plusieurs branches du service gouvernemental précédemment réparties entre les autres départements.

Le dernier département créé, celui de l'agriculture (Department of Agriculture), nous fournit un exemple typique de la manière dont un service gouvernemental acquiert graduelle

ment de l'importance jusqu'au jour où il devient nécessaire de lui donner une organisation indépendante. Ce département a son origine dans un acte de 1839 qui affecta une petite somme à l'achat et à la distribution de certaines variétés de semences destinées aux fermiers. La fonction parut, tout d'abord, si peu importante qu'elle fut confiée au bureau des brevets (Patent Office). Cependant elle prit peu à peu une telle extension qu'un autre département, celui de l'agriculture, fut créé en 1862. Bien que ce fût un département indépendant, son chef fut nommé simplement «< commissaire », et ce ne fut qu'en 1889 qu'il reçut le titre plus élevé de « Secrétaire» (Secretary) et que, comme tel, il eut un siège dans le Cabinet du président. A ce propos, il convient de rappeler que le titre de « Secrétaire » est réservé aux chefs des départements représentés dans le Cabinet, bien que cette désignation ne s'applique pas à tous les membres de ce corps, puisqu'il y a deux exceptions, l'une concernant le procureur général et l'autre le directeur général des postes.

Les départements exécutifs (ministères) sont donc actuellement au nombre de huit: 1° le ministère des affaires étrangères; 2o le ministère des finances; 3° le ministère de la guerre; 4o le ministère de la marine; 5° le ministère de l'intérieur; 6o le ministère des postes; 7° le ministère de la justice et 8° le ministère de l'agriculture. On verra plus loin qu'il a été créé un grand nombre de services qui ne sont pas compris dans ces départements et, avant de les passer en revue, il est bon de décrire un peu plus en détail l'œuvre et l'organisation des principaux corps exécutifs du gouvernement.

II

Le président des Etats-Unis est, à la fois, en droit et en fait, le chef du pouvoir exécutif. Les corps de tous les départements, aussi bien que leurs principaux subordonnés, sont nommés par le président et peuvent être destitués à sa volonté. La disposition constitutionnelle d'après laquelle ces nominations doivent être confirmées par le Sénat est un frein plutôt moral qu'effectif, puisqu'il est rare que ces nominations ne soient pas acceptées. Le président a aussi le contrôle

de la direction des divers départements et aucune décision n'est prise sans qu'il ait été préalablement consulté. Si un secrétaire se trouvait en opposition radicale avec la volonté du président, il devrait inévitablement résigner ses fonctions. Un secrétaire s'étant trouvé une fois dans ce cas et ayant refusé de se démettre, le président le destitua et lui donna un successeur disposé à se conformer aux désirs de son chef. Le président exerce ainsi un contrôle général sur l'administration des affaires. Il ne faudrait pas croire, cependant, qu'il intervienne d'une manière constante. Les secrétaires ont de larges pouvoirs discrétionnaires dans la direction des affaires. Ce n'est que lorsqu'il s'agit de déterminer les grandes lignes de conduite politique que l'on doit consulter la volonté du président.

Notre intention n'est pas tant de discuter sur la position. occupée par les départements du pouvoir exécutif dans notre système administratif que sur leur organisation interne et sur leurs fonctions. Cependant nous devons dire quelques mots du Cabinet auquel nous avons plusieurs fois fait allusion. Le « Cabinet » se compose des chefs des huit départements que nous venons d'énumérer. Ce corps ne ressemble nullement à ceux qui, dans les autres gouvernements, portent un nom analogue. Il n'est qu'un corps consultatif placé auprès du président, et il n'a de relations d'aucune sorte avec le Congrès. Ses membres, comme tout le monde sait, ne siègent pas au Congrès et ne prennent aucune part à ses délibérations. L'existence de ce corps est entièrement le produit de la coutume. Non seulement la Constitution ne contient aucune disposition relative à sa création, quoique son organisation fût probablement considérée comme admise, mais cette création elle-même n'a jamais été expressément sanctionnée par la loi. Aujourd'hui encore l'importance du Cabinet dépend entièrement de la volonté du président, puisqu'il ne se réunit que sur sa convocation et qu'il n'examine que les matières que le président veut bien lui soumettre.

On pourrait écrire longuement sur l'administration des affaires; mais, comme nous l'avons déjà dit, nous nous occupons surtout ici des membres de l'exécutif pris individuellement et en leur qualité de chefs dirigeants des grands dépar

« EelmineJätka »