49. C'est en ce sens qu'il a été jugé (postérieurement aux décrets du 30 juin 1876 et du 26 août 1881, mais toujours sur le fondement des principes posés par le décret organique du 10 déc. 1860), que, la loi du 21 avr. 1810 ayant été déclarée applicable en Algérie par la loi du 16 juin 1851, et aucune disposition particulière n'ayant délégué au gouverneur général les attributions qui, en France, appartiennent au chef de l'Etat, en vertu de l'art. 10 de cette loi, il s'ensuivait que les recherches de mines, à défaut de consentement du propriétaire du sol, ne pouvaient être autorisées, en Algérie, que par le gouvernement, c'est-à-dire par décret du président de la République, et qu'un arrêté du gouverneur général conférant une autorisation de cette nature était nul pour excès de pouvoir. Cons. d'Et., 11 janv. 1878, Badaroux, S. 79.2.343, P. adm. chr., D. 78.3.67]; 8 août 1882, Jumel de Noireterre, [D. 83.5.19]

50.-Remarquons que le décret du 7 juill. 1864, qui eut pour principal objet de rétablir l'unité dans l'administration provinciale en subordonnant l'autorité des préfets du territoire civil à celle des généraux commandant les provinces, ne modifia point sensiblement la situation du gouverneur général.

51. Il convient toutefois de signaler, parmi les actes qui vinrent compléter la réglementation de cette époque, le décret du 26 déc. 1864, rendu en vue de déterminer les attributions respectives du ministre de la Guerre et du gouverneur général, en matière de budget. Ce décret, rattachant le budget de l'Algérie, comme annexe, à celui du ministère de la Guerre, n'attribuail plus au gouverneur général la disposition des crédits, l'ordonnancement des dépenses, la liquidation des créances contre l'Etat, que par délégation du ministre. C'était reporter au ministre luimême, en cette matière, le principe de la compétence, et par conséquent modifier, semble-t-il, le caractère même de l'autorité exercée par le gouverneur général non plus en vertu des attributions de sa fonction, mais en vertu de la délégation ministérielle.

52. Cette réglementation fut implicitement confirmée par le sénatusconsulte du 8 sept. 1869, portant modification de la constitution de 1852 et prescrivant la présentation du budget par chapitres et articles et le vote par chapitres (V. la nomenclature annexée à ce sénatusconsulte).

53.- En ce qui concerne le régime législatif proprement dit de l'Algérie, nous présenterons les observations suivantes : le Sénat, usant enfin de ses pouvoirs, introduisit dans la législation algérienne, non point une constitution politique, mais deux actes importants, le sénatusconsulte du 2 avr. 1863, sur la constitution de la propriété dans les territoires occupés par les arabes; et celui du 14 juill. 1865, sur l'état des personnes et la naturalisation en Algérie. A l'exception des deux sénatusconsultes de 1863 et de 1865, ce sont presque exclusivement des décrets qui concourent pendant cette période au développement de la législation algérienne. L'action du pouvoir législatif proprement dit n'est mise en mouvement que pour des objets d'un intérêt général, par exemple, en matière de douanes (L. 17 juill. 1867), ou qui se rattachent à l'organisation métropolitaine (L. 9 mai 1863, sur la procédure de renvoi après cassation), ou enfin, qui engagent les finances de l'Etat (L. 18 janv. et 24 mars 1868, portant ouverture de crédits destinés à secourir les populations indigènes à l'occasion de la famine).

54. La fin de cette période est marquée par certains actes importants, destinés à préparer l'adoption d'un régime nouveau. A la suite de l'enquête agricole, prescrite par le décret du 26 mai 1866, et qui fut dirigée, en Algérie, dans le courant de l'année 1868, par M. le comte Lehon, député, et à la suite des propositions par lui soumises à la Chambre des députés, sous forme d'amendements, lors de la discussion du budget, pendant la session de 1869, une décision impériale du 5 mai 1869 avait institué une commission chargée, sous la présidence du maréchal Randon,

d'élaborer les questions se rattachant à la constitution et à l'organisation politique et administrative de l'Algérie ». Le rapport de cette commission, suivi d'un projet de sénatusconsulte réglant la constitution de l'Algérie, et d'un projet de loi organi

que de son gouvernement et de son administration générale, fut présenté à l'empereur en janvier 1870. Une interpellation sur ces projets, jugés insuffisants, fut adressée au gouvernement par M. Lehon (séances des 7, 8 et 9 mars 1870); et la discussion, dans laquelle tous les orateurs et les ministres eux-mêmes proclamèrent la nécessité de la substitution du régime civil au régime militaire, fut close par un ordre du jour motivé, qui fut voté à l'unanimité, portant que « dans l'état actuel des choses, l'avènement du régime civil paraissait concilier les intérêts des européens et des indigènes » (séance du 9 mars). Les premiers résultats de ce vote et des engagements qu'il imposait au gouvernement, furent les décrets du 31 mai 1870, sur l'indépendance des pouvoirs de l'administration préfectorale, et du 11 juin suivant, relatif à l'élection des conseils généraux. La chute de l'empire remit en d'autres mains l'achèvement de l'œuvre entreprise.

55. Septième période du 24 oct. 1870 au 20 mars 1871. La réorganisation quelque peu confuse opérée en 1870 consacra des changements importants, mais qui ne paraissent point toutefois avoir atteint dans son principe le caractère du pouvoir exercé par le gouverneur général (V. discours de M. Fallières au Sénat, séance du 26 juill. 1881 J. off., 1881, p. 1279 et s.). Tout d'abord, dans le décret du 24 oct. 1870, le gouverneur général civil apparait comme le représentant direct, en Algérie, du gouvernement métropolitain lui-même. Ainsi que les ministres, il a entrée à la Chambre et est responsable devant elle (art. 11). Son autorité s'étend, nominalement du moins, de même que l'administration départementale, sur tout le territoire (art. 4 et 5). Mais le commandement de l'armée passe à un chef militaire indépendant du gouvernement civil, et c'est à ce commandant supérieur des forces de terre et de mer qu'est remise l'administration effective des territoires militaires compris dans les départements (art. 6 et 8). En ce qui concerne les rapports du gouverneur avec les ministres, le décret du 24 octobre se borne à dire que le gouverneur général correspond avec chacun d'eux selon la nature des affaires : sa subordination envers le gouvernement métropolitain, ou, individuellement, envers les ministres qui le composent, n'est pas autrement définie (art. 10).

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56. Les préfets exercent,« sous l'autorité supérieure du gouverneur général civil », les attributions conférées aux préfets des départements de la République; en conséquence, il appartient au gouverneur général d'annuler les arrêtés pris par les préfets, en Algérie. Spécialement, un arrêté par lequel le gouverneur général a déclaré nulle et non avenue l'approbation donnée par un préfet à une délibération prise par un conseil municipal sur un objet étranger à ses attributions, la substitution d'instituteurs laïques aux instituteurs congréganistes, constitue un acte d'administration accompli dans la limite de ses pouvoirs, et non susceptible, dès lors, d'ètre déféré au Conseil d'Etat. - Cons. d'Et., 30 mai 1873, Ville d'Alger, [D. 74.3.26]; 27 juin 1873, Ville de Constantine, [D. 74.3.26]; 1er juin 1877, Ville d'Oran, [D. 78.5.28] 57. Cependant, par une conséquence naturelle du caractère civil de la nouvelle administration algérienne, la haute direction politique et administrative de l'Algérie passa du ministère de la Guerre au ministère de l'Intérieur (V. Sanlaville, Du róle des ministres, etc., Rev. d'admin., 1884, t. 2, p. 287; Aucoc, Conferences, t. 1, n. 388). En fait, elle fut centralisée, au sein de la délégation du gouvernement de la Défense nationale, établie d'abord à Tours, puis à Bordeaux, entre les mains du ministre de la Justice, M. Crémieux, investi de la délégation du ministre de l'Intérieur et de la Guerre (Rapport de la commission d'enquête sur les actes du gouvernement de la Défense nationale, Algérie, p. 223 et s.).

58. Cette mesure ne parait d'ailleurs avoir eu d'autre portée que celle d'une règle d'ordre intérieur, laissant entière la responsabilité et les prérogatives des autres membres du gouvernement. C'est ainsi que le décret du 1er janv. 1871 institua expressément le commissaire extraordinaire de la République, faisant fonctions de gouverneur général, comme représentant légal du ministre de l'Intérieur auprès des préfets et auprès des généraux administrateurs des territoires militaires (art. 12).

59. Bientôt enfin les deux décrets du 6 févr. 1871 vinrent restreindre l'étendue des attributions du chef du gouvernement algérien, sinon modifier positivement leur caractère, en supprimant le budget de l'Algérie, dont les crédits furent répartis entre les budgets des divers ministères, le ministre des Finances

demeurant spécialement chargé de la liquidation des précédents exercices.

60. Au surplus, pendant cette période, les fonctions de gouverneur général ne furent exercées qu'à titre provisoire, par un commissaire extraordinaire de la République (Décr. 18 nov. 1870 et 8 févr. 1871).

61. En ce qui concerne les actes de la législation algérienne de cette époque, c'est du gouvernement central qu'ils émanent exclusivement, sous forme de décrets rendus par la délégation du gouvernement de la défense nationale, dont le caractère constitutionnel législatif ou réglementaire a été parfois difficile à déterminer.

62. Huitième période : du 29 mars 1871 au 26 août 1881. Les décrets des 29 mars, 6 mai et 7 oct. 1871, consacrèrent le retour aux principales dispositions du décret organique du 10 déc. 1860; les deux premiers surtout rétablissaient l'unité administrative et budgétaire. Le gouverneur général recouvrait la direction effective de tous les services administratifs, sans distinction de territoire le commandement de l'armée — et enfin, par le rétablissement du budget algérien, la disposition des crédits affectés à son gouvernement. Toutefois, sur ce dernier point, le décret du 6 mai 1871, réservant, comme celui du 26 déc. 1864, la prérogative du ministre, n'accordait au gouverneur que le bénéfice d'une délégation ministérielle (art. 3).

63. Ce même décret proclamait d'ailleurs expressément la substitution du régime civil au régime militaire; et rattachant, par voie de conséquence, le budget de l'Algérie à celui du département de l'Intérieur, transportait définitivement au ministre de ce département la haute direction des affaires algériennes (art. 2). V. Sautayra, vo Gouvernement général, t. 1, p. 299; Aucoc, Conférences, t. 1, n. 388; Sanlaville, Rev. gén. d'admin., 1884, t. 2, p. 286.

64.

Le droit de représentation de l'Algérie au Parlement lui est conservé; l'organisation générale de son territoire en départements est développée et complétée. Quant au pouvoir législatif, il se manifeste à la fois par des lois et par des décrets. Les lois constitutionnelles de 1875 n'ont à cet égard apporté aucun changement aux attributions respectives antérieures des deux pouvoirs de l'Etat, en matière algérienne, et c'est toujours la loi du 24 avr. 1833 qui forme le texte organique réglant leurs rapports. Il semble même que désormais les attributions législatives du Président de la République, en matière algérienne, aient reçu implicitement, comme les autres prérogatives de sa haute fonction, la consécration constitutionnelle (Robinet de Cléry, Le Régime législatif de l'Algérie, p. 38 et 39). Quoi qu'il en soit, aucune loi n'est venue compléter, en ce qui concerne l'Algérie, celle du 24 avr. 1833, en faisant définitivement le départ des attributions des deux pouvoirs. La jurisprudence s'est efforcée d'y suppléer; d'après elle, la distinction des deux pouvoirs doit se faire de la façon suivante: « au pouvoir exécutif les mesures réclamées par les besoins pressants de l'ordre et de la tranquillité, les mesures urgentes de sûreté publique et de discipline locale; au pouvoir législatif, celles dont l'importance réclame une solution législative ». — Cass., 22 mars 1878, Tahar ben Aïech, [S. 78.1.235, P. 78.568, D. 80.1.287] · V. infrà,

n. 1123 et s., 3660 et s. En fait, le cercle de l'action de la loi s'est considérablement élargi, et l'autorité des décrets parait devoir désormais se restreindre aux objets d'importance secondaire.

65. Quant à la responsabilité du gouverneur général devant le Parlement, elle avait été établie par le décret du 24 oct. 1870, dont l'art. 11 portait : « il a entrée à la Chambre, qui peut d'ailleurs l'appeler dans son sein et devant laquelle il est responsable de ses actes ». Mais le principe de cette responsabilité ne fut point reproduit dans les lois du 31 août 1871 et du 13 mars 1873 édictant la responsabilité du président de la République et du ministre, non plus que dans les lois constitutionnelles de 1875; elle disparut par abrogation tacite. V. Sanlaville, Rev. générale d'administration, 1884, t. 2, p. 286. V. également Discours de M. Fallières au Sénat, séance du 26 juill. 1881: J. off., 1881, p. 1279 et s.

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66. Neuvième période du 26 août 1881 jusqu'à l'heure actuelle. La neuvième période, dans laquelle nous nous trouvons en ce moment, commence au 26 août 1881. C'est en traitant plus particulièrement des attributions du gouverneur général, que nous étudierons les modifications qui y ont été apportées au cours de cette période. - V. infrà, n. 108 et s.

TITRE II.

ORGANISATION POLITIQUE.

CHAPITRE I.

ADMINISTRATION CENTRALE.

SECTION I.

Gouvernement métropolitain.

67. L'organisation politique de l'Algérie comprend les services spéciaux du gouvernement métropolitain, à Paris, l'institution du gouvernement général qui centralise l'action administrative à Alger, et les services locaux de l'administration départementale et de l'administration communale. Elle comporte également une représentation parlementaire, fondée sur les lois constitutionnelles.

§ 1. Représentation parlementaire.

68. La loi du 15 mars 1849 donna pour la première fois à l'Algérie le droit de représentation au Parlement, à raison d'un député par département. L'Algérie participa ensuite aux plébiscites de 1851, 1852, 1870. Mais elle avait cessé d'élire des députés depuis l'avènement de la constitution du 14 janv. 1852, dont l'art. 26, qui chargeait le Sénat de lui donner une constitution, demeura sans exécution. Les décrets des 8 et 15 sept. 1870, lui rendant les droits politiques, l'admirent à envoyer au Parlement trois députés. Le décret du 1er octobre de la même année éleva le chiffre au double.

69. La loi constitutionnelle du 30 nov. 1875 réduisit, par son art. 19, la représentation algérienne à un député par département. Mais aux termes de celle des 28-29 juill. 1881, les trois départements de l'Algérie ont été de nouveau admis à nommer chacun deux députés.

§ 2. Pouvoir exécutif métropolitain.

71. Au moment de l'expédition française et dans les premiers temps qui suivirent la capitulation d'Alger, le général en chef, qui centralisait en ses mains tous les pouvoirs civils et militaires, se trouvait sous la subordination exclusive du ministre de la Guerre. L'administration territoriale fut naturellement confiée tout d'abord à l'intendant en chef de l'armée d'Afrique (Ord. 16 août 1830). Quant à la haute direction des affaires algériennes au ministère de la Guerre, elle fut spécialement dévolue au bureau dit des opérations militaires, qui faisait alors partie de la direction du dépôt de la guerre.

72.

L'ordonnance du 1er déc. 1831, qui institua un intendant civil indépendant du pouvoir militaire, le plaça sous les ordres immédiats du président du conseil des ministres et respectivement, ajoute le texte de l'ordonnance, des autres ministres. 73. Mais certains conflits qui s'élevèrent à la suite de cette scission du pouvoir local, ainsi que l'extension que prirent les opérations militaires, et la nécessité de ne point amoindrir l'autorité du commandant en chef aux yeux des populations conquises, amenèrent promptement le retour à l'unité de direction. L'ordonnance du 12 mai 1832 replaça l'intendant civil sous la dépendance du commandement; et l'administration centrale de la Régence rentra sous la direction du département de la guerre, où avait été créé à cet effet, le 15 avril précédent, le bureau d'Alger, toujours dans les attributions du dépôt de la guerre.

74. Sauf le court intervalle que nous venons de marquer, pendant toute la période d'occupation militaire, le ministre de la Guerre concentra dans ses mains la juridiction contentieuse supérieure à l'égard des autorités locales.

contre les actes des autorités établies dans la régence par les arrêtés du gouverneur. Cons d'Et., 17 oct. 1834 (4 arrêts), Cappé et autres, [P. adm. chr., Leb. chr., p. 598]

76. Que les décisions rendues en matière de contentieux administratif, antérieurement à l'ordonnance du 10 août 1834, par les autorités établies dans la régence d'Alger, spécialement, par le conseil d'administration de la régence, étaient susceptibles d'un recours direct devant le ministre de la Guerre; qu'en conséquence, elles ne pouvaient être déférées directement au Conseil d'Etat par la voie contentieuse. Cons. d'Et., 4 déc. 1835, Garavini, [P. adm. chr.]; - 22 mars 1841, Garavini, [P. adm. chr.]

77. Mais les décisions rendues par le ministre de la Guerre en cette matière, spécialement sur le recours formé devant lui contre les décisions du conseil d'administration, pouvaient être déférées au Conseil d'Etat par cette voie. - Cons. d'Et., 22 mars 1841, précité.

78. Aucun délai n'avait d'ailleurs été imparti pour l'exercice du recours devant le ministre de la Guerre. Même arrêt. 79. Quant au pourvoi contre les décisions de ce ministre devant le Conseil d'Etat, il était recevable dès lors qu'il avait été formé dans les délais fixés par l'art. 11, Règl. 22 juill. 1806. Même arrêt.

80. Après plusieurs remaniements qui eurent pour objet de détacher du service du bureau d'Alger les attributions purement militaires (V. not. Ord. 20 nov. 1832), et de le faire passer successivement dans la direction des fonds et de la comptabilité générale, et dans la direction du personnel et des opérations militaires (Ord. 19 sept. 1836), le bureau d'Alger fut converti par l'ordonnance du 28 févr. 1837 en division d'Alger, comprenant d'abord deux, puis trois bureaux, et, le 17 janv. 1844, devint enfin, en vertu d'une nouvelle ordonnance, la direction des affai. res de l'Algérie. Cette direction, dont l'organisation fut plusieurs fois encore remaniée, fut conservée par le décret du 7 janv. 1852 qui réorganisa l'administration centrale du ministère de la Guerre.

81. A cette période, se rattache une institution nouvelle, issue de la réorganisation de 1848, la création, auprès du ministre de la Guerre, d'un comité consultatif appelé à l'éclairer et à donner son avis sur toutes les affaires : administration, colonisation, concessions, commerce, industrie, navigation, instruction publi que, et principalement sur la formation du budget (Décr. 2 avr. 1850).

82. Le décret du 17 déc. 1851 remplaça le comité par une commission consultative. C'est à son inspiration que revient l'initiative d'importantes institutions fondées à cette époque chambres consultatives d'agriculture, banque de l'Algérie, bourse de commerce, crédit foncier, lignes télégraphiques, chemins de fer, mont-de-piété, liberté de la boulangerie et de la boucherie, etc. C'est à cette époque que se place également le premier rattachement des services des cultes, de l'instruction publique, de la justice, et celui de certains services financiers à leurs départements ministériels respectifs (Décr. 16-20 août, 12 oct. et 30 nov. 1848. Sur l'organisation du service de l'Algérie au ministère de la Guerre, de 1830 à 1858. V. la notice insérée à la suite du Recueil des actes du gouvernement de l'Algérie de 1830 à 1854, réimpression du Bulletin officiel, 1854, p. 1245. V. aussi Ménerville, Dict., t. 1, p. 48, Notice sur l'administration centrale à Paris; Fourmestraux, Les budgets de l'Algérie et de la Tunisie, p. 29.

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83. En 1858, tous les services furent centralisés, à Paris, au ministère de l'Algérie et des Colonies. Les décrets des 29 juill., 22 déc. 1858 et 10 nov. 1859 organisèrent sa direction et ses bureaux, qui se répartirent les attributions de l'ancienne direction des affaires de l'Algérie au ministère de la Guerre. En outre, il y fut adjoint un conseil supérieur de l'Algérie et des colonies (Décr. 21 nov. 1858), qui fournit lui-même une commission permanente de travaux publics (Décr. 21 nov. et 9 déc. 1858), et, pour partie, un comité consultatif des affaires domaniales (Arr. min. 16 avr. 1859). Il fut également institué, au ministère, un conseil des chefs de service (Arr. min., 27 août, 13 et 31 déc. 1858), une commission permanente des marchés (Arr. min. 22 févr. 1859), une commission du service intérieur (Arr. min. 7 oct. 1859).

84. Au rétablissement du gouvernement général, à la fin de l'année 1860, le ministère de la Guerre recouvra la haute direction politique et administrative de l'Algérie; à cet effet, fut

reconstituée à ce ministère une direction spéciale dite du service de l'Algérie. L'intervention du ministre de la Guerre dans l'administration algérienne fut d'ailleurs limitée à la présentation, sur la proposition du gouverneur, et au contreseing des décisions impériales et des décrets. En dehors des actes de haute administration et de gouvernement réservés au chef de l'Etat, les attributions du gouverneur général comprirent << toutes les affaires qui n'ont pas été placées dans les attributions d'une autre autorité » (Décr. 10 déc. 1860, art. 7). Cette définition a été interprétée comme édictant, en principe, dévolution au gouverneur général des pouvoirs ministériels. - V. suprà, n. 46. - V. Disc. de M. Fallières, sous-secrétaire d'Etat au ministère de l'Intérieur et des Cultes, dans la discussion du budget de l'Algérie au Sénat. Séance du 26 juill. 1881, J. off., 1881, p. 1278.

85. A cette époque se place, en outre, le rattachement définitif des services de la Justice, des Cultes et de l'Instruction publique à leurs départements ministériels respectifs (Décr. 10 déc. 1860, art. 5).

86. En 1870, c'est au conseil des ministres que passe la haute direction politique et administrative des affaires algériennes. Le gouverneur général civil reçoit des instructions de chacun d'eux et correspond avec chacun d'eux selon la nature des affaires (Décr. 24 oct. 1870, art. 10). De même, le budget de l'Algérie est réparti entre les ministères (V. les deux décrets du 4 févr. 1871); sa nomenclature est d'ailleurs maintenue conformément à la loi de finances du 27 juill. 1870.

87. Cependant pour l'administration politique et générale, il est plus particulièrement subordonné au ministre de l'Intérieur dont il est expressément institué le représentant légal auprès de l'autorité préfectorale et auprès de l'autorité administrative divisionnaire (Décr. 1er janv. 1871, art. 12). En fait, pour l'expédition des affaires, le commissaire extraordinaire de la République faisant fonctions de gouverneur général pendant cette période critique, est placé sous la direction spéciale du ministre de la Justice investi lui-même de la délégation du ministre de l'Intérieur et de la Guerre, et auprès duquel est institué un directeur des affaires de l'Algérie (Rapport de M. de la Sicotière, à la suite de l'enquête parlementaire sur les actes du gouvernement de la Défense nationale en Algérie, p. 223 et s., 235, 466, 712, etc.).

88. En 1871, le régime du décret du 10 déc. 1860 reparait sous certaines modifications. Mais le ministre de l'Intérieur est définitivement substitué au ministre de la Guerre pour la haute direction gouvernementale de l'Algérie. Le budget du gouvernement général de l'Algérie est rétabli; mais, comme conséquence de la substitution du régime civil au régime militaire, ce budget est distrait du ministère de la Guerre et rattaché, comme annexe à celui du ministère de l'Intérieur (Décr. 6 mai 1871, art. 2).

89. A ce ministère, le secrétaire général est tout d'abord chef du service de l'Algérie; plus tard, les fonctions de secrétaire général étant supprimées, le service de l'Algérie passe dans les attributions du chef de cabinet du ministre. Enfin, aux termes du décret du 18 nov. 1871, portant réorganisation de l'administration centrale du ministère de l'Intérieur, modifié ultérieurement en quelques points secondaires, le service de l'Algérie y fut constitué en une direction annexe, dite des affaires civiles de l'Algérie. V. le rapport précédant le décret, Journ. offic., 20 nov. 1871, p. 4542.

90. Cette centralisation fut de nouveau rompue par le décret du 30 juin 1876, aux termes duquel : « les actes de haute administration et de gouvernement qui doivent émaner du président de la République et qui concernent les travaux publics, les finances, l'agriculture et le commerce lui sont présentés, sur la proposition du gouverneur général, par le ministre compétent, qui contresigne le décret à intervenir. »

91.- Le rapport qui précède ce décret expose qu'il n'a pour objet que d'abroger, dans ce qu'elles avaient de trop absolu, les dispositions des art. 6, § 4 et 7, Décr. 10 déc. 1860: désormais chaque ministre devra correspondre directement avec le gouverneur général de l'Algérie pour les affaires de son département et présenter au président de la République les actes qui doivent émaner du chef de l'Etat. V. Rapp. au président de la République sur le décret du 30 juin 1876, [Journ. offic., 7 juill. 1876, p. 1897; Bull. offic. des actes du gouvernement de l'Algérie, 1876, p. 410, n. 1957 92.

Et le Conseil d'Etat, consulté sur la portée de ce décret,

déclare que, spécialement en matière de travaux publics, cet acte n'a pas eu pour objet de modifier les pouvoirs de décision antérieurement dévolus au gouverneur général, et qui, aux termes des lois de 1810 et de 1838, appartiennent en France au ministre de ce département; qu'il résulte de ses considérants et de son texte que les pouvoirs du gouverneur général sont restés les mêmes; mais seulement que, pour améliorer la marche des affaires, les décrets relatifs aux travaux publics doivent être dorénavant contresignés par le ministre des travaux publics, au lieu de l'être par le ministre de l'Intérieur. Av. Cons. d'Et., 27 déc. 1877. Béquet et Simon, Algérie, p. 62, n. 100, V. également Discours du gouverneur général (général Chanzy) à l'ouverture de la session du conseil supérieur de gouvernement, années 1876, 1877 et 1878. - V. aussi le Discours prononcé par M. Fallières, sous-secrétaire d'Etat au ministère de I'Intérieur et des Cultes, au Sénat, dans la discussion du budget de l'année 1882, séance du 20 juill. 1881: Journ. offic., 1881, p. 1279 et s.

note 3.

93. Au surplus, les effets de la réforme de 1876 ne furent point rigoureusement limités aux seules formalités de régularisation des décrets relatifs à l'Algérie. Chacun des ministres visés par l'acte du 30 juin reprit possession, pour les affaires de son département en Algérie, de toutes les attributions antérieurement centralisées aux mains du ministre de l'Intérieur, ces attributions restant d'ailleurs les mêmes qu'auparavant dans les rapports du ministre avec le gouverneur général. C'est ainsi, par exemple, que les affaires domaniales algériennes firent retour au ministre des Finances avec l'attribution de qualité dont le ministre de l'Intérieur était précédemment investi, pour suivre les instances devant le Conseil d'Etat.

94. Il a été jugé, en ce sens, que le ministre de l'Intérieur n'est pas recevable à intervenir, dans une instance devant le Conseil d'Etat, au nom et dans l'intérêt du domaine de l'Etat. Cons. d'Et., 11 mai 1877, Jumel de Noireterre, [D. 77.3.70] V. aussi Cons. d'Et., 21 juin 1878, Jumel de Noireterre, [S. 80. 2.91, P. adm. chr., D. 78.3.83]; 19 nov. 1880 (sol. impl.), Carpentier, [D. 82.3.14]

95. Il est à remarquer à cet égard que, malgré le passage de la direction générale des forêts du ministère des Finances au ministère de l'Agriculture, en vertu du décret du 15 déc. 1877, c'est au ministère des Finances, auquel est demeurée rattachée l'administration des domaines, que continuent à ressortir les affaires domaniales, alors même qu'elles intéressent le service forestier; par exemple, les questions de propriété forestière et, plus spécialement, les aliénations de forêts. Aussi voit-on les deux arrêts précités du Conseil d'Etat, rendus sous le régime du décret du 15 déc. 1877, consacrer dans leurs espèces, la compétence, non du ministre de l'Agriculture, mais du ministre des Finances. V. également, en ce qui concerne l'élection des chambres de commerce, Cons. d'Et., 23 mai 1879, Bertagna, [D. 79.3.107]

96. — Ainsi réduite à une simple mesure de répartition des services et des affaires algériennes entre les divers ministères, l'innovation opérée en 1876 laissait intactes les attributions du gouverneur général et ne modifiait ni l'étendue ni le caractère de son autorité.

97. Sur le budget de l'Algérie, V. Rapp. de M. Lucet au Sénat, pour l'exercice 1877: J. off., 1876, p. 9799; Rapp. de M. Jacques à la Chambre des députés pour l'exercice 1878: J. off., 1878, p. 146 et 176; Disc. du général Chanzy au Sénat, séance du 19 mars 1878 : J. off., 1878, p. 3110.

98. Le décret du 26 août 1881 a introduit une réforme d'une portée plus considérable. Cet acte dessaisit le gouverneur général de ses attributions ministérielles et rattache directement les divers services de l'administration algérienne (autres que ceux de la justice, de l'instruction publique et des cultes, déjà rattachés depuis la réorganisation de 1860), à l'autorité même des ministres, chacun dans son département. Tous les ministres ont ainsi leur part dans la responsabilité des affaires algériennes; aucun d'eux n'en a la direction politique et générale, sauf toutefois l'initiative qui appartient naturellement, dans cet ordre d'idées, au ministre de l'Intérieur. Certains publicistes, craignant de voir ainsi compromise l'unité nécessaire à l'action gouvernementale, proposent de remettre cette direction au président du conseil, ainsi qu'il a été fait, par le décret du 23 juin 1885, pour les affaires tunisiennes. Fourmestraux, Les budgets de l'Algérie et de la Tunisie, p. 38 et 40.

99. Quoi qu'il en soit, il résulte de l'état actuel de la législation, sous le bénéfice des observations qui vont suivre, que dans chaque ministère, les affaires de l'Algérie sont spécialement rattachées aux attributions des différents services que comporte son organisation intérieure, selon leur nature et leur caractère. Il faut à cet égard se reporter aux actes qui ont successivement réglé cette organisation, et auxquels, en dernier lieu, la loi de finances du 29 déc 1882, art. 16, a imposé la forme des règlements d'administration publique et la publicité du Journal officiel.

100. Toutefois, cette règle souffre certaines exceptions: ainsi, en ce qui touche spécialement le ministère de l'Intérieur, la mesure des rattachements eut pour effet de faire disparaître l'ancienne direction du service de l'Algérie; ce service fut tout d'abord réduit à un bureau faisant partie du cabinet du ministre placé lui-même dans la direction dite du personnel et du cabinet. Le décret du 4 nov. 1886 a donné une organisation nouvelle à l'administration centrale de ce département, et l'a constituée en cinq directions répondant à autant d'objets politique, administration, bienfaisance, police, répression. Dans cette organisation, le service de l'Algérie se trouve compris dans la seconde direction, dite de l'administration départementale et communale, où il forme, ainsi que le service de la carte de France et de la statistique graphique, un service détaché, indépendant des bureaux qui la composent. V. le Rapport du ministre de l'Intérieur précédant le décret précité: Journ. off., 5 nov. 1886, p. 5077.

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101. Ultérieurement, le décret du 10 mars 1888 a opéré, il est vrai, certaines réductions d'emplois dans l'organisation ainsi constituée; mais il a conservé les mêmes dispositions relativement au service de l'Algérie. - V. le Rapport du ministre de l'Intérieur précédant ce décret: Journ. off., 11 mars 1888, p. 1079.

102. Il est à remarquer que les établissements pénitentiaires de l'Algérie sont, dans cette organisation, spécialement rattachés au premier bureau de la direction de l'administration pénitentiaire.

103. Depuis 1879, les dépenses du service de l'Algérie au ministère de l'Intérieur ont cessé d'être comprises dans le budget du gouvernement général de l'Algérie et ont été reportées au budget même de ce ministère. « Cette réforme a eu pour objet de donner à ce service plus de liberté d'action, tout en lui conservant soigneusement sa destination particulière et son utilité ». V. Rapport de M. Thomson, député, sur le budget de l'Algérie de 1879: Journ. off., 1878, p. 11461.

104. Quant à l'organisation intérieure du ministère des Finances elle a été réglée par le décret du 19 janv. 1885, modifié successivement par ceux des 23 avr. 1885 et 19 nov. 1886. Ce dernier décret rattache à la direction du personnel et du matériel, le personnel des trésoreries d'Afrique et des Colonies, qui jusqu'à ce moment dépendait en partie de la direction du mouvement général des fonds, et en partie de la direction générale de la comptabilité publique.-V. Rapport au ministre des Finances, reproduit à la suite du rapport de ce ministre précédant le décret précité, et le tableau annexé à l'art. 1, Décr. 20 nov. 1886, p. 5333.

105.

Au ministère de la Justice, les services judiciaires de l'Algérie forment, avec ceux de la Tunisie et des Colonies, l'objet spécial des attributions du deuxième bureau de la division du personnel (Décr. 30 déc. 1884; Bull, off., 902, n. 15126).

SECTION II.

Gouvernement général.

106. Ainsi que nous l'avons déjà dit, le gouvernement et la haute administration sont centralisés à Alger, sous l'autorité d'un gouverneur général civil, auquel sont aussi subordonnés les commandants des troupes de terre et de mer. Le gouverneur général est assisté d'un secrétaire général du gouvernement. Auprès de lui sont placés deux conseils consultatifs l'un permanent, le conseil de gouvernement, qui étudie les projets et exprime des avis; l'autre siégeant une fois l'an, le conseil supérieur de gouvernement, qui a pour principale mission de préparer le budget et de délibérer sur l'assiette et la répartition des impôts. L'action du gouvernement général se répartit

entre deux grands services administratifs : celui de l'administration civile, et celui des affaires indigenes.

107. Le régime du décret du 10 déc. 1860, d'où est issu le régime actuellement en vigueur, comprenait également un sous-gouverneur, général de division, chef d'état-major général (Décr. 10 déc. 1860, art. 4; Circ. gouv. gén. des 14 mars et 8 avr. 1861; Décr. 7 juill. 1864, art. 2; Circ. gouv. gén., 21 mars 1867). Mais cette institution fut supprimée par le décret du 24 oct. 1870, art. 1.

§ 1. Gouverneur général.

1o Des rattachements en général et des délégations.

108. Nous avons vu, dans l'historique de cette étude, suprà, n. 34 ets., que le décret de restauration du gouvernement général de l'Algérie, du 10 déc. 1860, avait conféré au gouverneur, non le titre ou le rang de ministre, mais les pouvoirs ministériels. Et c'est dans ces conditions qu'après la crise de 1870, il avait été de nouveau rétabli. Mais la réforme dite des rattachements, réalisée par les décrets du 26 août 1881, a profondément modifié le caractère légal, sinon l'étendue de fait, de l'autorité. En fait, grâce aux délégations qui ont été la suite de cette mesure, le chef de l'administration algérienne continue d'exercer, dans presque toutes les matières, les mêmes pouvoirs; mais il ne les exerce que comme délégué des différents ministres, et non plus en vertu d'une investiture qu'il tenait auparavant de la loi même de son institution (V. suprà, n. 98). Ce changement dans le principe des pouvoirs du gouverneur général de l'Algérie a entraîné dans la pratique des résultats d'une haute importance. Cette réforme est, au surplus, la seule qui ait modifié depuis 1871 la constitution politique de l'Algérie.

109.- - «Tout pouvoir propre est en principe retiré au gouverneur général; les services administratifs à l'égard desquels le décret du 10 déc. 1860 lui avait dévolu les attributions ministérielles sont placés sous l'autorité directe des ministres compétents (art. 1). Il ne conserve que les attributions qui lui ont été conférées par les lois spéciales (art. 4); en toute autre matière, une délégation, conférée par décret, lui devient nécessaire pour pouvoir statuer. Comme conséquence logique de ce système, il doit rendre compte de ses actes aux ministres compétents, qui peuvent, selon les cas, les annuler ou les réformer ».

Hamel, De l'atteinte portée par les décrets de rattachement aux pouvoirs du gouverneur général, etc., Rev. alg., 86.1.105.

110. Il convient d'ajouter que, pour les mutations ou nominations dans le personnel des services rattachés, l'initiative du gouverneur général se trouve réduite à la simple mesure d'avis ou de propositions (art. 6).

111. Quant aux propositions budgétaires concernant les divers services rattachés, elles sont arrêtées par les ministres, chacun en ce qui le concerne, sur l'avis du gouverneur général, et après examen du conseil supérieur. - Elles figurent dans un budget spécial formant une annexe du budget général de l'Etat (V. L. fin., 26 janv. 1892, art. 2-2°, S. Lois annotées, 11a série, 91-95, p. 309). Les ministres, chacun en ce qui le concerne, disposent des crédits qui leur sont ouverts de ce chef, dans les mêmes formes et conditions et sous les mêmes responsabilités que pour le budget métropolitain (art. 7). Enfin l'art. 8 prononce la répartition entre les budgets des divers ministres des crédits du budget algérien pour l'exercice en cours et pour celui de l'année suivante.

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112.- La mesure des rattachements a été complétée par celle des délégations prévues au même décret. Ces délégations ont été conférées au gouverneur général au nom de chaque ministre par une première série de six décrets rendus à la mème date (26 août 1881), et par plusieurs autres rendus à des dates postérieures (13 sept. 1881, justice; 9 oct. 1882, travaux publics; 13 avr. 1885, commerce; 24 sept. 1886, agriculture; 13 mai 1887, intérieur; 8 août 1890, finances), à l'effet de lui permettre, soit de statuer sur certains objets, soit d'agir en ce qui concerne certains services, soit d'exercer certaines attributions. En fait, ces objets, ces services, ces attributions sont les mêmes que comprenait antérieurement l'autorité propre dont le gouverneur général était investi. Le plus récent des décrets précités apporte une limitation de principe à la délégation conférée au gouverneur général au nom du ministre des Finances en matière

de domaine, en ce qu'il en exclut les affaires qui nécessitent l'intervention directe d'un ou de plusieurs autres ministres.

113. Enfin trois décrets des 13 et 19 mai 1882 et 21 mai 1883, suivis d'arrêtés émanés des divers ministres en date des 30 mai, 7, 14 et 29 juin, 17 juill., 2 août, 20 oct. et 10 nov. 1882, ont conféré semblable délégation au gouverneur général à l'effet de lui permettre de disposer des crédits ouverts au budget des divers ministères pour faire face aux dépenses de son gouverne. ment, c'est-à-dire, ont restitué au gouverneur général l'ordonnancement des crédits ouverts aux budgets de l'Algérie.

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114. L'objet de la réforme dite des rattachements a été de conformer l'organisation gouvernementale algérienne aux principes du régime parlementaire, en reportant l'autorité au siège même où réside légalement la responsabilité, tout en assurant le maintien de l'unité dans l'action administrative par la centralisation de cette action aux mains du gouverneur général.

115. L'organisation inaugurée par les décrets du 26 août 1881, dont l'avantage a été de constituer une sorte de régularisation constitutionnelle, ayant pour objet et pour résultat réel de déterminer la responsabilité, a établi par voie de conséquence un contrôle indispensable sur tous les actes émanant du gouvernement général; l'art. 5 du premier de ces décrets porte, en effet, que « le gouverneur général rend compte de ses actes aux ministres compétents qui peuvent, selon les cas, les annuler ou les réformer ». Cette organisation a eu aussi pour effet d'intéresser directement tous les ministres à la marche régulière des affaires algériennes et à leur bonne expédition. Ils pourront agir d'une façon d'autant plus efficace que dorénavant ils pourront, sans entrave, employer leur personnel en Algérie. Ainsi le concours de toutes les forces administratives que les ministres mettent en action sera assuré aux départements algériens, et ces forces le gouverneur général les réunira comme en un seul faisceau; et il les coordonnera en vue d'un résultat commun..... Sur les pouvoirs et la responsabilité du gouverneur, depuis la restauration du gouvernement général de l'Algérie, et spécialement sous la constitution républicaine, jusqu'à la réforme des rattachements, et sur les origines de cette réforme, V. également le discours prononcé par M. Fallières, sous-secrétaire d'Etat au ministère de l'Intérieur et des Cultes, dans la discussion du budget de l'année 1882, au Sénat, séance du 26 juill. 1881 Journ. offic., 1881, p. 1279 et s. V. aussi Thomson, [Journ. offic., Doc. parl., Chambre, 1882, p. 190]

116. La mesure des rattachements des services algériens a soulevé cependant, au point de vue politique, d'ardentes critiques. V. Bézy, La question des rattachements devant l'opinion publique.

2o Imperfections du régime inauguré en 1881.

117. La nouvelle définition des pouvoirs du gouverneur général a fait naître, dans l'ordre purement administratif, des difficultés de nature juridique. « Le principe de cette réorganisation, écrit un critique déjà cité, était sans doute très-rationnel. Un gouverneur général ayant des pouvoirs propres, égaux à ceux des ministres, et relevant presque exclusivement du chef de l'Etat, pouvait se comprendre à une époque où le chef de l'Etat concentrait entre ses mains toute la puissance exécutive et se prétendait seul responsable. Mais sous un régime parlementaire, une pareille situation constituait une anomalie: le gouverneur général devait forcément devenir le subordonné des ministres responsables devant le Parlement, leur délégué. Seulement, pour obtenir ce résultat, il n'était pas indispensable de lui enlever en bloc tous ses pouvoirs, puis de les restituer, un à un, immédiatement après, sous forme de délégations. Des omissions dans la restitution étaient, en effet, presque inévitables; des pouvoirs devaient rester comme suspendus entre les ministères et le gouvernement général. C'est ce qui est arrivé pour le pouvoir de déclarer l'utilité publique et de prononcer l'expropriation. C'est peut-être ce qui est arrivé pour d'autres. Il eût été tout aussi rationnel et beaucoup plus prudent de se borner à dire : «Tous les services algériens, sans exception, sont placés sous l'autorité directe des ministres compétents; mais le gouverneur général continuera à exercer, comme délégué des ministres, les pouvoirs qu'il avait antérieurement, à l'exception des suivants qui lui sont retirés... ». On aurait évité par ce procédé moins compliqué de laisser certains pouvoirs dans l'incertitude en omettant